Протягом останніх років на страховому ринку сформувалося неписане правило: рішення Національного банку України краще не оскаржувати. Навіть якщо страховик був переконаний у помилковості або необґрунтованості окремих висновків регулятора, більшість компаній не наважувалася переводити конфлікт у судову площину. Одні не вірили у перспективу такого спору, інші побоювалися ускладнення відносин із регулятором. У результаті судова практика щодо оскарження рішень НБУ у сфері страхового нагляду залишалася вкрай обмеженою.

Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду у справі ТДВ «СК «КРЕДО»» привернуло увагу ринку насамперед тому, що суд залишив у силі рішення суду першої інстанції про скасування одразу кількох ключових рішень Національного банку України: щодо непрозорості структури власності страховика, відкликання ліцензії та призначення тимчасової адміністрації. Крім того, суд зобов’язав НБУ поновити ліцензію страхової компанії та внести відповідні зміни до державного реєстру.

Однак цінність цієї справи полягає не лише в її результаті. Для професійної спільноти значно важливішим є інше питання: чому суд дійшов таких висновків. Саме мотивувальна частина судового рішення дозволяє оцінити не лише правильність чи помилковість окремих дій регулятора, а й побачити ризики, які можуть виникати у процесі державного нагляду.

У цій статті я свідомо не аналізуватиму справу з позиції адміністративного права. Значно цікавіше подивитися на неї очима ризик-менеджера. Будь-яке судове рішення такого масштабу є джерелом інформації про системні ризики. У даному випадку йдеться не про ризики окремої страхової компанії, а про ризики, які можуть впливати на ефективність, передбачуваність і довіру до всієї системи державного регулювання страхового ринку.

Ризик, про який майже не говорили

Управління ризиками традиційно асоціюється зі страховиками. Ми звикли оцінювати їхню платоспроможність, якість корпоративного управління, достатність резервів, структуру власності, систему внутрішнього контролю та десятки інших аспектів діяльності. Водночас значно рідше ставиться інше запитання: чи можуть існувати ризики у самого процесу державного регулювання?

На перший погляд відповідь видається очевидною. Будь-який регулятор діє в межах законодавства, має визначені законом повноваження та приймає рішення відповідно до встановлених процедур. Однак це не означає, що регулятор позбавлений власних ризиків. Як і будь-яка складна система управління, державний нагляд також передбачає прийняття рішень в умовах невизначеності, оцінку доказів, аналіз великого обсягу інформації та вибір заходів реагування. А отже, існує ймовірність помилок, недостатнього обґрунтування окремих висновків або різного тлумачення норм права.

Справа ТДВ «СК «КРЕДО»» є цікавою саме тому, що суд не обмежився перевіркою формального дотримання процедури. З мотивувальної частини постанови випливає, що предметом аналізу стали також достатність доказів, логіка висновків регулятора, відповідність прийнятих рішень установленим обставинам та обґрунтованість застосованих заходів впливу. Іншими словами, суд перевіряв не лише те, чи мав право НБУ приймати відповідні рішення, а й чи були вони належним чином мотивовані та підтверджені.

Для ризик-менеджера це, мабуть, найважливіший висновок із усієї справи. Будь-яке управлінське рішення — незалежно від того, чи його приймає страховик, чи державний регулятор, — повинно спиратися на достатню доказову базу, логічний аналіз установлених фактів і чітке обґрунтування обраного способу реагування. Саме ці елементи й становлять основу якісного управління ризиками. Якщо вони викликають сумнів, виникає ризик перегляду прийнятого рішення, у тому числі в судовому порядку.

Ризик недостатньо обґрунтованих регуляторних рішень

Одним із найцікавіших висновків апеляційного суду є те, що предметом перевірки стали не повноваження Національного банку України як регулятора. Суд не ставив під сумнів право НБУ здійснювати нагляд, формувати професійне судження чи приймати рішення щодо застосування заходів впливу. Предметом оцінки стало інше — наскільки ці рішення були належним чином обґрунтовані.

Це дуже важливе розмежування. У професійній дискусії іноді складається враження, що наявність дискреційних повноважень автоматично означає неможливість перевірки висновків регулятора. Постанова у справі «КРЕДО» демонструє інший підхід. Суд підтверджує право НБУ на професійне судження, але одночасно наголошує, що таке судження повинно відповідати вимогам закону щодо обґрунтованості, об’єктивності та повноти дослідження обставин.

Цю позицію суд сформулював досить чітко:

«Професійне судження, за своєю правовою природою, передбачає дотримання, зокрема, принципів обґрунтованого сумніву та комплексного аналізу, що зобов’язують Регулятора у разі виникнення сумнівів щодо поданих документів здійснювати додаткову або поглиблену перевірку відповідних обставин, а також досліджувати всі релевантні факти у їх сукупності».

Далі суд звертає увагу вже не на право НБУ приймати рішення, а на якість його мотивування. Зокрема, в постанові зазначено:

«Оскаржуване рішення не містить належної мотивації в частині визначення, яким саме вимогам щодо фінансового та/або майнового стану … не відповідають подані позивачем документи; тобто яка саме документально непідтверджена обставина стала підставою для прийняття рішення».

Для ризик-менеджера цей висновок має значення далеко за межами конкретної справи. Будь-яке управлінське рішення складається з однакових елементів: установлених фактів, їх аналізу, оцінки ризиків, вибору способу реагування та належного обґрунтування. Якщо між цими елементами втрачається логічний зв’язок, виникає ризик перегляду такого рішення незалежно від того, ким воно прийняте — страховиком, банком чи державним регулятором.

На мою думку, саме цей ризик і проявився у справі «КРЕДО». Суд не поставив під сумнів право Національного банку здійснювати нагляд. Він перевірив, чи відповідає реалізація цього права стандартам законності, обґрунтованості та належної мотивації, яких вимагає адміністративне законодавство.

Ризик непропорційного регуляторного впливу

Одним із фундаментальних принципів сучасного державного регулювання є принцип пропорційності. Його зміст досить простий: чим серйознішими є наслідки рішення для учасника ринку, тим більш переконливими повинні бути підстави для його прийняття. Іншими словами, між встановленими порушеннями та обраним заходом реагування має існувати логічний і обґрунтований зв’язок.

Для ризик-менеджера це не нова ідея. Аналогічний підхід використовується під час вибору заходів реагування на будь-який ризик. Якщо загроза є незначною, застосування найжорсткіших заходів навряд чи буде виправданим. І навпаки, коли ризик є критичним, м’які заходи можуть виявитися недостатніми. Саме тому оцінка пропорційності є невід’ємною складовою будь-якого якісного управлінського рішення.

У справі ТДВ «СК «КРЕДО»» це питання стало одним із центральних. Позивач стверджував, що Національний банк не навів достатніх доказів того, що встановлені ним обставини створювали настільки серйозну загрозу, яка могла б виправдати відкликання ліцензії. Для ризик-менеджера питання полягає не в тому, чи існували інші можливі заходи впливу. Це предмет правової оцінки, яку здійснює суд. Значно важливіше інше: чи було належним чином обґрунтовано, що за встановлених обставин застосування найсуворішого заходу було єдиним можливим рішенням, і на це питання, як випливає з мотивувальної частини постанови, суд і намагався дати відповідь. Як зазначено в матеріалах справи, у рішеннях НБУ «відсутнє посилання на достатні докази того, що визнання структури власності … створило реальну та непереборну загрозу платоспроможності страховика, стабільності фінансової системи чи інтересам страхувальників, яка б виправдовувала саме відкликання ліцензії, а не застосування менш суворих заходів впливу».

Аналізуючи обставини справи, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку про «не доведення відповідачем обґрунтованості, пропорційності та правомірності рішення» щодо відмови у визнанні структури власності прозорою. Цей висновок заслуговує на особливу увагу, адже суд поставив питання не лише про законність рішення, а й про його пропорційність.

Цікаво, що Національний банк у своїй апеляційній скарзі займав іншу позицію. Регулятор наполягав, що закон не залишав йому можливості обирати інший захід впливу. У постанові наведено аргумент НБУ, відповідно до якого «єдиний можливий захід впливу, який має право застосувати Національний банк у разі неприведення структури власності у відповідність вимогам законодавства …, є відкликання ліцензії».

Для ризик-менеджера цей епізод цікавий не стільки юридичною дискусією, скільки тим, що він демонструє існування ще одного системного ризику — ризику недостатнього обґрунтування вибору управлінського рішення. Якщо найсуворіший захід впливу застосовується без переконливої демонстрації того, чому менш жорсткі інструменти не могли забезпечити досягнення регуляторної мети, виникає висока ймовірність того, що таке рішення стане предметом успішного судового оскарження.

У ширшому контексті ця справа нагадує про важливий принцип, добре відомий ризик-менеджерам: ризиком потрібно управляти адекватно його природі та масштабу. Цей принцип однаково актуальний як для страховиків, так і для державного регулятора. Судова практика у справі «КРЕДО» ще раз підтвердила, що пропорційність є не декларативною вимогою, а критерієм, за яким суд оцінює якість і обґрунтованість регуляторних рішень.

Ризик формального застосування професійного судження

Одним із найбільш цікавих аспектів постанови є підхід суду до так званого професійного судження Національного банку України. Це поняття давно стало невід’ємною складовою сучасного фінансового нагляду. Його застосовують центральні банки, страхові регулятори та органи банківського нагляду більшості європейських країн. Без професійного судження ефективний ризик-орієнтований нагляд практично неможливий, адже далеко не всі ситуації можна врегулювати виключно формальними критеріями.

Водночас професійне судження не означає абсолютної свободи розсуду. Навпаки, чим ширшими є дискреційні повноваження регулятора, тим вищими повинні бути вимоги до якості їх реалізації. Суд у справі ТДВ «СК «КРЕДО»» фактично підтвердив цей підхід, наголосивши, що професійне судження повинно ґрунтуватися на комплексному дослідженні всіх обставин справи.

У постанові прямо зазначено:

«…професійне судження, за своєю правовою природою, передбачає дотримання, зокрема, принципів обґрунтованого сумніву та комплексного аналізу, що зобов’язують Регулятора у разі виникнення сумнівів щодо поданих документів здійснювати додаткову або поглиблену перевірку відповідних обставин, а також досліджувати всі релевантні факти у їх сукупності…».

На мою думку, ця цитата має значення далеко за межами конкретного спору. Суд фактично сформулював вимоги до самого процесу формування професійного судження. Воно не може будуватися лише на припущенні або окремому факті. Воно повинно бути результатом всебічного аналізу всієї наявної інформації та містити чітке пояснення того, яким чином встановлені обставини привели регулятора до відповідного висновку.

Для ризик-менеджера такий підхід виглядає цілком природним. Аналогічний принцип використовується під час прийняття будь-якого складного управлінського рішення. Чим вищою є невизначеність, тим більше значення мають якість зібраної інформації, повнота її аналізу, перевірка альтернативних пояснень та документування логіки прийнятого рішення. Інакше кажучи, професійне судження не замінює аналіз — воно є його результатом.

Цікаво, що суд не поставив під сумнів право НБУ використовувати професійне судження як інструмент регулювання. Навпаки, із постанови випливає інший висновок: професійне судження є законним інструментом нагляду, але лише за умови, що воно відповідає принципам об’єктивності, повноти дослідження обставин та належного мотивування. Саме ці критерії й стали предметом судового контролю.

З позиції управління ризиками це дозволяє сформулювати ще один важливий висновок. Ризик виникає не через наявність у регулятора дискреційних повноважень. Він виникає тоді, коли логіку професійного судження неможливо простежити, перевірити або відтворити на підставі фактів, викладених у матеріалах справи, і тому в таких випадках зростає ймовірність того, що прийняте рішення не витримає перевірки в суді.

Ризик втрати довіри до регуляторних рішень

Довіра є одним із найважливіших активів будь-якого фінансового регулятора. Вона формується не лише через законодавчо визначені повноваження або можливість застосовувати заходи впливу. Не менш важливими є послідовність прийнятих рішень, якість їх обґрунтування та впевненість учасників ринку в тому, що однакові правила застосовуються до всіх без винятку.

Для ризик-менеджера довіра — це не абстрактне поняття. Вона безпосередньо впливає на поведінку учасників системи. Якщо правила є зрозумілими, рішення — передбачуваними, а логіка регулятора — прозорою, більшість компаній намагається усувати порушення ще до застосування заходів впливу. У такій моделі регулювання основним інструментом стає не санкція, а превентивний вплив.

Постанова у справі ТДВ «СК «КРЕДО»» цікава ще й тим, що суд не обмежився перевіркою формальної законності дій Національного банку. Аналізуючи матеріали справи, він неодноразово звертався до питання повноти дослідження обставин, оцінки поданих документів та мотивування висновків регулятора. Це означає, що суд перевіряв не лише результат, а й процес прийняття рішення.

Такий підхід має важливе значення для всього страхового ринку. Передбачуваність державного нагляду формується не тільки змістом нормативних актів. Вона значною мірою залежить від того, чи можуть учасники ринку зрозуміти логіку регулятора, оцінити підстави прийнятого рішення та прогнозувати наслідки власних дій. Чим більш переконливо мотивовані рішення регулятора, тим меншим стає ризик різного їх тлумачення та подальших судових спорів.

З точки зору ризик-менеджменту це дозволяє зробити ще один важливий висновок. Судовий контроль не слід розглядати як перешкоду для діяльності регулятора. Навпаки, він є одним із механізмів підвищення якості державного управління. Якщо суд звертає увагу на недостатню аргументацію або неповне дослідження обставин, це створює передумови для вдосконалення майбутньої практики прийняття регуляторних рішень.

Саме тому, на мою думку, значення справи «КРЕДО» виходить далеко за межі конкретного судового спору. Незалежно від подальшого розвитку цієї справи у касаційній інстанції, вона вже стала прикладом того, що якість мотивування регуляторних рішень стає предметом ретельної судової перевірки. А це, своєю чергою, сприяє підвищенню довіри до  системи державного нагляду, адже підтверджує, що рішення будь-якого органу влади мають відповідати однаковим стандартам законності, обґрунтованості та доказовості.

Які уроки ця справа залишає страховому ринку

Кожне судове рішення, яке стосується діяльності фінансового регулятора, має значення не лише для сторін конкретного спору. Значно важливішим є інше — чи здатна система зробити висновки із судової практики та використати їх для підвищення якості державного регулювання.

Для страховиків справа ТДВ «СК «КРЕДО»» ще раз підтвердила очевидну, але важливу істину. Ефективний захист своїх прав неможливий без належної доказової бази, системної роботи з документами та послідовної правової позиції. Судова практика формується не емоціями, а фактами, документами та аргументами. Саме вони визначають результат спору.

Для регулятора ця справа також містить важливі сигнали. Постанова апеляційного суду демонструє, що широкі дискреційні повноваження не звільняють від необхідності повного дослідження обставин, належного мотивування рішень і підтвердження своїх висновків доказами. Чим більш суттєвими є наслідки рішення для учасника ринку, тим вищими стають вимоги до якості його обґрунтування. Власне, саме цей підхід послідовно простежується у мотивувальній частині постанови.

Не менш важливим є ще один висновок. Судова практика має практичну цінність лише тоді, коли її висновки стають підставою для вдосконалення правозастосовної практики. Якщо цього не відбувається, навіть найбільш ґрунтовне судове рішення залишається лише епізодом окремого спору. Наскільки висновки, сформульовані судами у справі ТДВ «СК «КРЕДО»», вплинуть на подальшу практику державного нагляду, покаже час.

Для ризик-менеджера ця справа цікава ще з однієї причини. Вона наочно демонструє, що управління ризиками стосується не лише страховиків. Будь-яка організація, яка приймає управлінські рішення, незалежно від її статусу чи повноважень, стикається з однаковими вимогами до якості аналізу, повноти дослідження фактів, логіки висновків та обґрунтованості прийнятих рішень. Ось чому ця справа є цікавою не лише для юристів, а й для всіх, хто займається корпоративним управлінням і ризик-менеджментом.

Висновки

Справа ТДВ «СК «КРЕДО»»,як на мене,  є помітною подією для страхового ринку України. Однак її значення полягає не лише в тому, що суд скасував низку рішень Національного банку України щодо конкретного страховика. Набагато важливішими є мотиви, якими керувався суд, оцінюючи законність та обґрунтованість дій регулятора.

Постанова апеляційного суду підтвердила, що професійне судження, дискреційні повноваження та право застосовувати заходи впливу залишаються необхідними інструментами сучасного державного нагляду. Водночас їх реалізація повинна спиратися на повне дослідження обставин, належну доказову базу, логічний аналіз установлених фактів і переконливе мотивування прийнятих рішень, і ці критерії стали предметом судової перевірки у цій справі.

З позиції ризик-менеджменту вказана судова справа демонструє ще один важливий принцип. Якість управлінського рішення визначається не лише його кінцевим результатом. Не меншого значення набуває те, яким чином це рішення було підготовлено, чи підтверджуються його висновки доказами, чи простежується логічний зв’язок між установленими фактами та обраним способом реагування і чи відповідає він принципу пропорційності.

Можливо,  в цьому і полягає головний урок справи ТДВ «СК «КРЕДО»». Вона нагадує, що однакові стандарти обґрунтованості, доказовості та законності мають застосовуватися до всіх учасників правовідносин. Це стосується страховиків, які повинні підтверджувати свої дії належними доказами. Це стосується і державного регулятора, рішення якого також можуть бути предметом незалежної судової перевірки.

Ця судова справа, на мою думку, є цікавою не тільки своїм результатом, а й сформульованими судом підходами до оцінки якості регуляторних рішень. Якщо ці підходи отримають подальший розвиток у судовій практиці, виграє не окрема страхова компанія і не окремий державний орган. Виграє страховий ринок, який стане більш передбачуваним, а отже — більш стійким.

Сергій БАБИЧ